调查导入

    成都物业管理立法于2005年6月启动。次年2月召开的成都市第十四届人民代表大会第四次会议上，32位人大代表联名提交议案，再次呼吁“尽快以地方性法规出台《成都市物业管理条例》”。经过广泛征求意见、立法调研、全国专家咨询论证、公开立法听证等阶段，关系千家万户的“住改商”问题也被推到了这场立法过程中的风口浪尖，成为众人争议的最大焦点。

    艰难历程  开门立法“住改商”成为焦点

    “物管立法启动其实很不容易，要解决的问题太多。”2007年7月8日下午，议案首倡者成都市人大代表谢俊向记者讲述了成都物管启动立法两年来的艰难历程。

    据他回忆，2005年年初，包括自己在内的15名人大代表首次提交了一份《关于尽快制定成都市物管条例》的议案，成都物业管理立法也于当年6月启动。

    2006年成都市十四届人大四次会议期间，谢俊等32位人大代表联名提交议案，再次呼吁“尽快以地方性法规出台《成都市物业管理条例》”。谢俊称，这一议案的提交再次引起了成都市政府各部门的重视，前前后后11次进行议稿。然而在纳入立法计划后的实施过程中，有人提出，国务院的《物权法》即将出台，立法也因故搁浅。

    立法项目进行得并不顺利，在随后进行的听证、公开征求意见等“开门立法”过程中，“住改商”渐渐从其他物业纠纷当中高调地浮出水面成为社会各界争议最大的焦点之一。

    记者从相关部门了解到，成都市人大曾就《成都市物业管理条例（草案）》广泛征集意见，市民的意见分为三类。一是主张完全禁绝，坚决要求取缔“住改商”；二是，只要相邻住户同意，住宅小区可以开办公司，只是审批程序和单位应明确；三是主张有限度容忍，仅强制餐饮、娱乐等严重扰民行业撤离住宅区。

    就在2007年5月29日，成都市人大对《成都市物业管理条例（草案）》举行了听证讨论会。根据当时报名表提供的信息，参加听证的（包括普通业主、业主委员会代表、物管公司代表以及律师等）72名市民当中，近八成人都表示支持草案中关于严禁“住改商”的内容。听证会上，讨论更是激烈，参加辩论的双方共10位陈述人花费了100分钟对“住改商”进行陈述和辩论。

    路在何方  “住改商”禁令松口是喜是忧？

    2007年3月16日，在十届全国人大五次会议上，经过七次审议后的《物权法》草案终获通过。《物权法》第77条明确规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”

    而在成都，对于“住改商”的争议并没有随着它的到来归于消弭，《物权法》的出台仍然使得这个“寄生”于私有权之上的潜规则，面临着前所未有的挑战。

    忧：操作上难度太大

    2006年10月成都市政府向市人大常委会提交了《成都市物业管理条例（草案）》。草案第三十九条规定：业主、使用人应当按照规划行政管理部门批准或者房屋权属证书载明的用途使用房屋专有部分，不得将住宅改为非住宅使用、将非住宅改为住宅使用，以及改变非住宅的规划批准用途……

    2个月以后，当《条例（草案）》进行第二次审议时，其中涉及“住改商”的内容有了新的变化：业主、使用人应当按照规划行政管理部门批准或者房屋权属证书载明的用途使用房屋专有部分，不得擅自改变房屋的使用性质……

    “这就是说向'住改商’开了个口子。”面对这一条款内容，谢俊显得有些担心。谢俊说，记者来之前，他曾打电话给王景云、冷玉祥等其他几位人大代表，认真征求了他们的意见，大家一致认为必须严格控制“住改商”。

    “要实现还是很难”谢俊解释，如果只是大原则上的规定，操作起来恐怕会有难度。“如果可以改，是由哪些部门说了算呢？”

    “如果住改商，就改变了土地性质使用用途，随之而来的水电气费用又怎样计算？”谢俊坦言，政府的“开禁”态度是从“好心”角度出发，但实际上却很难操作。“什么是利害关系人？一部地方性法规必须要做到公平公正，有序地对城市管理带来好处。”

    喜：体现了立法的民主与进步

    参与过《物权法》草案审议和多次研讨的四川大学民商法研究中心主任王建平教授告诉记者，《物权法》立法过程中，在向全国公开征求意见时，“住改商”同样也“遭遇”了以下三种观点：绝对禁止、有限容忍、完全放开。“但立法者采取了中间路线，激发了方方面面的思考。物权法使得过去我们对事物的感情简单化变得复杂化了”王建平说。

    “《成都市物业管理条例（草案）》的修改变化说明政府对'住改商’持不搞一刀切的态度。”王建平颇为赞赏地说，这是政府在观念上的一种转变，其中的变化大体上体现了立法的民主与进步。

    “住改商”的核心问题实质上涉及到怎样兼顾各方利益，已经改了的该何去何从？采访中，王建平尖锐地指出，“法律的本质目的是保护公民的合法权益，而不是以'法律工具’来剥夺公民合法权利”。“禁止'破墙开店’态度就有问题，真正禁得了吗？反而越禁越多，罚款、下发整改通知之后呢？因为这个问题涉及到民生，政府更应该理解居民'住改商’的目的究竟是盈利赚钱？还是谋生糊口？”这位学法律出身的文人略显激动，“立法过程中凸显出来的矛盾，最需要解决的是该如何寻找一个平衡点？强制规范不适合，要解决民生问题更多的是要给别人选择的机会。”

    日趋成熟 “住改商”问题不会“一刀切”

    2007年6月底召开的《成都市物业管理条例（草案）》三审稿专家论证会上，摆在各位专家面前的草案内容在“业主、使用人不得擅自改变使用性质，确需改变，应当经有利害关系的业主同意”后补充了一条“并依法经行政主管部门审批后方能实施”。

    王建平作为应邀参会的法律界学者专家第一个“开炮”发言。“政府应该是态度温和的”，王建平向参会者明确地阐述了自己的观点：住改商的矛盾中，业主利益冲突是占主导地位的，而业主与公共主管部门的冲突是次位的。“其实对于不富裕的普通老百姓来说'住改商’也是因为想利用房子的条件去赚一点小钱。”他的观点，得到了在场大部分专家的认同。专家们提出，政府不应“一刀切”，而应主动规划，促进其合理发展。他们都希望可以在即将出台的条例中看到政府的明确态度，同时对“住改商”所带来的消防、安全、环境、卫生等问题作出清理。

    三审稿中的“住改商”新举措，政府强调疏导措施要人性化，这一次民间与官方的想法终于不谋而合。“成都市一直在提倡居住环境要优，反过来社会存在的就业压力，又不能够完全禁止”会后，成都市人大法制委员会一位负责人告诉记者，要解决“住改商”问题的难题，政府不会采取“一刀切”，据他透露，即将提交下一次人大常委会的三审稿内容不会有太大的变化。

    成都市人大常委会副主任曲颖也在会议上表示，今后在住宅小区开公司，水电气、物管费都按照住宅小区的标准收取，并不公平。在住宅小区搞商业，成本明显降低，如果按照商业标准收费，就能够起到遏制作用。